中办国办印发《指导意见》 统筹推进自然资源资产产权制度改革

新华社北京4月14日电 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于专责前进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，并发出通知，拒绝各地区各部门结合实际严肃贯彻落实。《关于专责前进自然资源资产产权制度改革的指导意见》全文如下。

自然资源资产产权制度是强化生态维护、增进生态文明建设的最重要基础性制度。改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步创建，在增进自然资源节约集约利用和有效地维护方面充分发挥了大力起到，但也不存在自然资源资产底数不清、所有者不做到、权责不清晰、权益不实施、监管维护制度不完善等问题，造成产权纠纷多发、资源维护力弱、开发利用粗犷、生态发育相当严重。为减缓完善自然资源资产产权制度，更进一步推展生态文明建设，现明确提出如下意见。

一、总体拒绝（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面秉持党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实习近平生态文明思想，认真贯彻党中央、国务院决策部署，紧紧围绕专责前进“五位一体”总体布局和协商前进“四个全面”战略布局，以完备自然资源资产产权体系为重点，以实施产权主体为关键，以调查监测和确权注册为基础，着力增进自然资源集约开发利用和生态维护修缮，强化监督管理，侧重改革创新，减缓建构系统完善、科学规范、运营高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，为完备社会主义市场经济体制、确保社会公平正义、建设美丽中国获取基础承托。（二）基本原则——坚决维护优先、集约利用。正确处理资源维护与开发利用的关系，既要充分发挥自然资源资产产权制度在严苛维护资源、提高生态功能中的基础起到，又要充分发挥在优化资源配置、提升资源研发利用效率、增进高质量发展中的关键作用。

——坚决市场配备、政府监管。以官僚主义赋能、唤起活力为焦点，完善自然资源资产产权制度，探寻自然资源资产所有者权益的多种有效地构建形式，充分发挥市场配备资源的决定性起到，希望提高自然资源要素市场化配备水平；强化政府监督管理，增进自然资源权利人合理利用资源。——坚决物权法定、公平维护。

依法具体全民所有自然资源资产所有权的权利行使主体，完善自然资源资产产权体系和权能，完备自然资源资产产权法律体系，公平维护各类自然资源资产产权主体合法权益，更佳充分发挥产权制度在生态文明建设中的鼓舞约束起到。——坚决依法改革、试点先行。

坚决根本性改革于法有据，既要充分发挥改革顶层设计的指导作用，又要希望反对地方因地制宜、大胆探寻，为制度创意获取生动经验。（三）总体目标。到2020年，归属于明晰、权责具体、维护严苛、光阴流畅、监管有效地的自然资源资产产权制度基本创建，自然资源研发利用效率和维护力度显著提高，为完备生态文明制度体系、确保国家生态安全性和资源安全性、推展构成人与自然人与自然发展的现代化建设新格局获取有力承托。二、主要任务（四）完善自然资源资产产权体系。

适应环境自然资源多种属性以及国民经济和社会发展市场需求，与国土空间规划和用途管制相衔接，推展自然资源资产所有权与使用权分离出来，减缓建构分类科学的自然资源资产产权体系，着力解决问题权利交叉、缺位等问题。处置好自然资源资产所有权与使用权的关系，创意自然资源资产全民所有权和集体所有权的构建形式。

实施总承包土地所有权、总承包权、经营权“三权分置”，积极开展经营权大股东、抵押。探寻宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。减缓前进建设用地地上、地表和地下分别成立使用权，增进空间合理开发利用。

探寻研究油气探采合一权利制度，强化探矿权、采矿权颁发与涉及规划的交会。依据有所不同矿种、有所不同勘查阶段地质工作规律，合理缩短探矿权有效期及沿袭、保有期限。根据矿产资源储量规模，分类原作采矿权有效期及沿袭期限。

依法具体采矿权抵押权能，完备探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权交会机制。探寻海域使用权立体分层设权，减缓完备海域使用权转让、出让、抵押、租赁、作价出资（大股东）等权能。

建构无居民海岛产权体系，试点探寻无居民海岛使用权出让、租赁等权能。完备水域滩涂养殖权利体系，依法具体权能，容许光阴和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地总承包经营权，水源权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

（五）具体自然资源资产产权主体。前进涉及法律改动，具体国务院许可国务院自然资源主管部门明确代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。研究创建国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源表格和管理体制。

探寻创建委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源表格和监督管理制度，法律许可省级、市（地）级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外。完备全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和开支结构，并增大对生态维护修缮反对力度。前进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法实施农村集体经济的组织尤其法人地位，具体农村集体所有自然资源资产由农村集体经济的组织代表集体行使所有权，强化对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济的组织成员对自然资源资产拥有合法权益。

确保自然人、法人和非法人的组织等各类市场主体依法公平用于自然资源资产、公开发表公平公正参予市场竞争，同等受到法律维护。（六）积极开展自然资源统一调查监测评价。

减缓研究制订统一的自然资源分类标准，创建自然资源统一调查监测评价制度，充分利用现有涉及自然资源调查成果，统一组织实行全国自然资源调查，掌控最重要自然资源的数量、质量、产于、权属、维护和开发利用状况。研究创建自然资源资产核算评价制度，积极开展实物量统计资料，探寻价值量核算，编成自然资源资产负债表。

创建自然资源动态监测制度，及时追踪掌控各类自然资源变化情况。创建统一权威的自然资源调查监测评价信息公布和分享机制。（七）减缓自然资源统一确权注册。

总结自然资源统一确权注册试点经验，完备确权注册办法和规则，推展确权注册法治化，重点前进国家公园等各类大自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河最重要生态空间确权注册工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体注册为国务院自然资源主管部门，逐步构建自然资源确权注册仅有覆盖面积，明晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，界线各类自然资源资产所有权、使用权的边界。建立健全注册信息管理基础平台，提高公共服务能力和水平。（八）增强自然资源整体维护。

编成实行国土空间规划，划界并恪守生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界等控制线，建立健全国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准，对国土空间实行统一管控，增强山水林田湖草整体维护。强化陆海专责，以海岸线为基础，专责编成海岸带研发维护规划，增强用途管制，除国家根本性战略项目外，全面暂停追加城外填海造地项目审核。对生态功能最重要的公益性自然资源资产，减缓建构以国家公园为主体的大自然保护地体系。

国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托涉及部门、省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门必要行使。已批准后的国家公园试点全民所有自然资源资产所有权明确行使主体在试点期间可暂缓调整。

大力防治、及时阻止毁坏自然资源资产不道德，增强自然资源资产损害赔偿责任。探寻创建政府主导、企业和社会参予、市场化运作、可持续的生态维护补偿机制，对遵守自然资源资产维护义务的权利主体给与合理补偿。

完善大自然保护地内自然资源资产授权经营权等制度，建构以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。希望政府机构、企业和其他社会主体，通过出租、移位、赎回等方式不断扩大自然生态空间，确保国家和区域生态安全性。依法依规解决问题大自然保护地内的探矿权、采矿权、水源权、水域滩涂养殖捕鱼的权利、授权经营权等合理解散问题。

（九）增进自然资源资产集约开发利用。既要通过完备价格构成机制，不断扩大竞争性转让，充分发挥市场配备资源的决定性起到，又要通过总量和强度掌控，更佳充分发挥政府管控起到。

了解前进全民所有自然资源资产有偿用于制度改革，减缓实施国有森林资源资产和草原资源资产有偿用于制度改革方案。全面前进矿业权竞争性转让，调整与竞争性转让涉及的探矿权、采矿权审核方式。有序放松油气勘查铁矿市场，完备竞争转让方式和程序，制订实行更加严苛的区块解散管理办法和更加便利合理的区块光阴管理办法。

完善水资源资产产权制度，根据流域生态环境特征和经济社会发展市场需求确认合理的开发利用管控目标，着力转变拆分管理、全面研发的状况，实行对流域水资源、水能资源开发利用的统一监管。完备自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审查制度。

完备自然资源资产开发利用标准体系和产业管理制度政策，将自然资源资产开发利用水平和生态维护拒绝作为自由选择使用权人的最重要因素并划入转让合约。完备自然资源资产使用权出让、租赁、抵押市场规则，规范市场建设，具体受让人开发利用自然资源资产的拒绝。专责前进自然资源资产交易平台和服务体系建设，完善市场监测监管和调控机制，创建自然资源资产市场信用体系，增进自然资源资产光阴流畅、交易安全性、利用高效。（十）推展自然生态空间系统修缮和合理补偿。

坚决政府管控与产权鼓舞举，强化生态修缮合力。编成实行国土空间生态修缮规划，建立健全山水林田湖草系统修缮和综合治理机制。坚决谁毁坏、谁补偿原则，建立健全依法建设闲置各类自然生态空间和压覆矿产的闲置补偿制度，严苛闲置条件，提升补偿标准。

实施和完备生态环境损害赔偿制度，由责任人分担修缮或赔偿金责任。对责任人灭失的，遵循属地管理原则，按照事权由各级政府的组织积极开展修缮工作。按照谁修缮、谁获益原则，通过彰显一定期限的自然资源资产使用权等产权决定，鼓舞社会投资主体专门从事生态维护修缮。

（十一）完善自然资源资产监管体系。充分发挥人大、行政、司法、审核和社会监督起到，创意管理方式方法，构成监管合力，构建对自然资源资产开发利用和维护的全程动态有效地监管，强化自然资源专员公署机构对国有自然资源资产的监督，国务院自然资源主管部门按照拒绝定期向国务院报告国有自然资源资产报告。

各级政府按拒绝向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，拒绝接受权力机关监督。创建科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，积极开展领导干部自然资源资产卸任审核，实施完备党政领导干部自然资源资产伤害责任追究责任制度。完备自然资源资产产权信息公开发表制度，增强社会监督。

充分利用大数据等现代信息技术，创建统一的自然资源数据库，提高监督管理效能。创建自然资源行政执法与行政检察交会平台，构建信息分享、案情通报、案件收押，通过检察法律监督，推展依法行政、严格执法。完备自然资源资产专员公署执法人员体制，强化专员公署执法人员队伍建设，严肃查处自然资源资产产权领域根本性违法案件。

（十二）完备自然资源资产产权法律体系。全面清扫牵涉到自然资源资产产权制度的法律法规，对有利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的规定明确提出明确废除、修改意见，按照法律程序前进改动。系统总结农村土地制度改革试点经验，减缓土地管理法修改步伐。

根据自然资源资产产权制度改革进程，前进修改矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域用于管理法、海岛保护法等法律及涉及行政法规。完备自然资源资产产权注册制度。

研究制订国土空间研发保护法。减缓完备以国家公园为主体的大自然保护地法律法规体系。

建立健全协商、调停、仲裁、行政判决、行政复议和诉讼等有机交会、互相协商、多元化的自然资源资产产权纠纷解决问题机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，建构自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。

主动发布相当严重侵犯自然资源资产产权的典型案例。三、实行确保（十三）强化党对自然资源资产产权制度改革的统一领导。

自然资源资产产权制度改革牵涉到根本性利益调整，事关改革发展平稳全局，必需在党的集中统一领导下实行。各地区各有关部门要强化“四个意识”，不折不扣贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的根本性决策部署，保证改革有序前进、落地生效。创建专责前进自然资源资产产权制度改革的工作机制，具体部门责任，制订时间表和路线图，强化追踪总办，推展实施改革任务。

增强中央地方同步，及时研究解决问题改革前进中的根本性问题。（十四）深入开展根本性问题研究。重点积极开展自然资源资产价值、国家所有权、委托代理、收益分配、宅基地“三权分置”、自然资源资产负债表、空间研发权利等根本性理论和实践中问题研究，系统总结我国自然资源资产产权制度实践经验，积极开展国内外较为研究和国际交流合作，强化涉及学科建设和人才培养，建构我国自然资源资产产权理论体系。

（十五）专责前进试点。对自然资源资产产权制度改革牵涉到的具体内容，现行法律、行政法规没具体禁止性规定的，希望地方因地制宜积极开展探寻，充份累积实践经验；改革牵涉到具体内容必须突破现行法律、行政法规具体禁止性规定的，自由选择部分地区积极开展试点，在依法获得许可后部署实行。在福建、江西、贵州、海南等地探寻积极开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，具体委托代理行使所有权的资源表格、管理制度和收益分配机制；在国家公园体制试点地区、山水林田湖草生态维护修缮工程试点区、国家级旅游业改革创新先行区、生态产品价值构建机制试点地区等区域，探寻积极开展增进生态维护修缮的产权激励机制试点，更有社会资本参予生态维护修缮；在全民所有自然资源资产有偿用于试点地区、农村土地制度改革试点地区等其他区域，部署一批完善产权体系、增进资源集约开发利用和强化产权保护救济的试点。增强试点工作专责协商，及时总结试点经验，构成可拷贝可推展的制度成果。

（十六）强化宣传引领。强化政策理解，系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和重点任务。利用世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界野生动植物日、世界湿地日、全国土地日等最重要纪念日，积极开展形式多样的宣传活动。

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